‘El daño está hecho’ / fragmento

Por: Sergio López Ayllón y Javier Martín Reyes
Crédito: Especial

No me vengan con que la ley es la ley: el Estado de derecho en tiempos del populismo obradorista.

Introducción
El presidente López Obrador tiene una peculiar relación con la Constitución, la ley, la judicatura, la abogacía y, en general, el derecho. El discurso de las mañaneras -ese peculiar espacio público en el que López Obrador gobierna, informa, estigmatiza y sermonea por igual- revela una concepción sobre la arquitectura jurídica que suma lugares comunes, ideas simples, ambigüedades, contradicciones, pragmatismo y, a veces, hasta una dosis de idealismo.

Así, con una retórica que pretende emular al juarismo, ha sostenido que “al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie” y que “la ley está hecha para beneficiar al pueblo, para proteger al pueblo”. Al mismo tiempo, ha tenido expresiones que abiertamente menosprecian el ordenamiento jurídico. Una de las más memorables es, sin duda, su famoso “no me vengan a mí de que la ley es la ley”, pero igualmente ha dicho que “por encima de la ley está el pueblo, está la democracia”, o que, “cuando uno tiene que decidir entre el derecho y la justicia, hay que inclinarse por la justicia”.

La justicia, como puede verse, está presente en el pensamiento jurídico del presidente. Pero, ¿qué es la justicia para López Obrador? Poco más que una colección de ideas sueltas. Así, la justicia es “darle más al que tiene menos porque no puede haber trato igual entre desiguales”, pero también “la justicia es el que se pueda juzgar a quienes cometen actos de corrupción en el tribunal ciudadano, en el tribunal del pueblo”. Y, de igual forma, la justicia es “castigar al que comete un delito, pero también la justicia es prevenir el que no se cometan delitos”.
Algo similar sucede con la concepción que el presidente tiene de la Constitución. Aquí es igualmente posible encontrar simplificaciones, tensiones y contradicciones. A ratos, parece que López Obrador es un defensor de la supremacía constitucional y del contenido de la Carta Magna mexicana. Ha dicho, por ejemplo, que “no se puede contradecir nada que ya esté establecido en la Constitución, porque la ley de leyes es la Constitución” y que, por lo tanto, “una ley secundaria no puede contradecir a un artículo constitucional”.

En sentido similar, ha enfatizado que “hay que jugar con el librito, porque lo que está escrito en nuestra Constitución es producto de una larga historia de buenas relaciones, de agresiones a nuestro territorio, de humillaciones, de sangre, de martirio, de los daños causados por la guerra”. Incluso ha llegado al extremo de decir que, a diferencia del pasado, “no vamos a violar la Constitución”.

Al mismo tiempo, no ha escatimado en sus críticas al contenido mismo de la Constitución. En ese sentido, ha enfatizado que las reformas hechas durante el periodo neoliberal la desfiguraron: “Todavía no me responden a la pregunta de cómo fue que en 36 años reformaron la Constitución muchísimas veces, hasta quitarle su origen, la letra y el espíritu original de la Constitución del 17, casi la aniquilan”. En la misma línea, ha dicho que “todas las reformas que hicieron a la Constitución fueron para perjudicar al pueblo y beneficiar a una minoría” y con ello “la adaptaron para saquear, se legalizó el robo”.

En cuanto a la división de poderes, el presidente evidencia las mismas tensiones. En algunas ocasiones se ha mostrado respetuoso del sistema de pesos y contrapesos. “Somos respetuosos de la división y equilibrio entre los poderes”, ha dicho. En la mayoría, sin embargo, muestra que su posición es condicional: respeta al poder que controlan su partido y sus aliados, mientras que ataca al que no.

Según el presidente, en el pasado el Poder Legislativo y el Poder Judicial estaban subordinados, desde la presidencia se daban órdenes y eso ya se terminó. En igual sentido, ha dicho que “antes el Poder Legislativo estaba al servicio de los intereses económicos y financieros, ése era el distintivo principal de la Cámara de Diputados y Senadores, ahora es distinto, ya es otra cosa”. Incluso ha dicho que “el Congreso era un tianguis, ahí se comerciaba todo, se intercambiaban los votos, se compraban los votos”.

Esta visión positiva sobre el estado actual del Poder Legislativo contrasta con sus críticas a la judicatura, especialmente cuando sus decisiones van en sentido contrario de las intenciones presidenciales. Para López Obrador, el Poder Judicial es un obstáculo para la transformación. Las personas juzgadoras “están en contra del pueblo” y “son representantes de la oligarquía, de la minoría corrupta, rapaz”. Su adversidad, además, no admite matices: “todo el Poder Judicial es un poder al servicio de una minoría, no está al servicio del pueblo, no imparte justicia tomando como actor principal al pueblo”. Por eso, ha sido claro en decir que la judicatura necesita una renovación radical y que “la mejor forma es que se elija a los jueces, a los magistrados, a los ministros; que se elijan de manera directa, que sea el pueblo el que los elija”. Para ello ha anunciado su intención de llevar a cabo una reforma constitucional -lo que coloquialmente se ha conocido como el Plan C.

Todo lo anterior permite ilustrar cómo la relación entre el derecho y el presidente López Obrador es compleja y no está exenta de matices. Es cierto que hay diversos trabajos y análisis que han concentrado su atención en la inconstitucionalidad o la ilegalidad manifiesta de ciertas acciones legislativas o administrativas realizadas durante el sexenio. Al poner el foco en las constantes violaciones a la Constitución y a la ley, estos análisis implican, explícita o implícitamente, que el gobierno de López Obrador se caracteriza por la tensión permanente entre política y derecho, y que la primera prevalece sobre el segundo. Sucede, sin embargo, que estos trabajos dejan de lado las otras formas en que la administración obradorista ha usado el derecho como mecanismo de acción e incluso como instrumento de cambio.

Así, creemos que ha habido una evolución en la posición de López Obrador respecto del ordenamiento jurídico. En un primer momento, echando mano de su legitimidad democrática, apostó por realizar su “transformación” por medio de decisiones administrativas y de ciertas reformas legales y constitucionales. Sin embargo, las pretensiones presidenciales, con el paso del tiempo, se toparon con la activación de diversos contrapesos legislativos y judiciales. Así, parece que el presidente ha entendido que la refundación de la República que está planteando requiere también una refundación jurídica.

En este texto argumentamos que existe una tensión estructural entre el derecho y el régimen lopezobradorista que se traduce en una lógica instrumental sobre el primero: si las normas existentes sirven, se usan; si no sirven, se modifican, y si no es posible modificarlas, se ignoran. Así, luego de exponer brevemente y de manera cuantitativa la producción jurídica del sexenio, analizaremos diversos casos que muestran que existen:1> normas jurídicas que han servido al gobierno de López Obrador, 2> normas jurídicas que se han modificado mediante las muchísimas reformas constitucionales y legales que se han promovido durante su administración y 3> normas jurídicas que se han vulnerado y que, con frecuencia, han activado los mecanismos de control judicial. En la última sección del trabajo avanzaremos algunas ideas que creemos pueden ayudar a la comprensión teórica del fenómeno jurídico que vivimos y que anuncia una profunda ruptura entre la concepción que tiene López Obrador del derecho y aquella que subyace en el modelo del Estado constitucional democrático de derecho.

*La producción jurídica del sexenio de López Obrador*
Al iniciar su gobierno, López Obrador anunció que antes que reformas constitucionales o legales, optaría por la vía administrativa. Dado el carácter fundacional que reclamaba el presidente, esta línea de acción implicaba considerar que la legitimidad obtenida gracias al voto era suficiente para impulsar el cambio jurídico.

Una mirada a las reformas constitucionales, legales y reglamentarias muestra que, lejos de la pasividad, el lopezobradorismo ha desplegado una intensa actividad de creación, aplicación e interpretación del derecho.

Revisemos en primer término qué pasó con la Constitución. Durante los primeros tres años de gobierno, Morena y sus aliados gozaron de una clara mayoría en ambas cámaras: en la de Diputados estuvieron cerca de lograr la mayoría calificada (de dos terceras partes), mientras que en el Senado contaron con una mayoría absoluta, pero no la calificada, necesaria para reformar la Constitución. Durante este periodo, y siempre con el voto de al menos parte de la oposición (PRI, PAN o PRD), se reformaron 55 artículos constitucionales. Luego de la elección de 2021, Morena y sus aliados mantuvieron la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, pero se alejaron ligeramente de la mayoría calificada.

El ritmo de reformas disminuyó notablemente, en buena medida porque la oposición anunció en 2022 una “moratoria constitucional”, esto es, un pacto para no aprobar reformas constitucionales. Así, durante la segunda mitad del sexenio de López Obrador, el número de reformas se redujo a sólo seis (una de ellas, la reforma a un artículo transitorio). Como punto de comparación, los presidentes Fox, Calderón y Peña Nieto reformaron 31, 110 y 155 artículos, respectivamente.

Desde el punto de vista sustantivo, las reformas del sexenio comprenden las siguientes materias: extinción de dominio, Guardia Nacional, prisión preventiva oficiosa, educación, revocación de mandato y consulta popular, paridad de género, pueblos y comunidades afroamericanas, condonación y exención de impuestos, programas sociales, movilidad y seguridad vial, juventud, fuero, judicatura, nacionalidad, cambio de denominación de dos entidades federativas, partida secreta, seguridad privada, símbolos de las entidades federativas, suspensión de derechos para ocupar cargo público por ciertos delitos relacionados con la violencia de género o mora en el pago de pensiones alimentarias y reducción de la edad para ocupar cargos públicos. Con excepción de la reforma en materia de revocación de mandato -y, en menor medida, la de consulta popular-, ninguna de las otras altera las coordenadas centrales de la arquitectura constitucional.

Ahora bien, resulta importante reparar en las iniciativas de reforma constitucional que no fueron aprobadas durante la segunda mitad del sexenio de López Obrador, en particular aquellas relacionadas con la militarización de la Guardia Nacional, la reforma eléctrica y la reforma electoral. De haber prosperado, se habrían generado modificaciones significativas en el diseño constitucional de la seguridad pública, del régimen de propiedad y la función y los privilegios constitucionales de los monopolios estatales, así como de las reglas de acceso al poder y el modelo de representación.

Que el presidente López Obrador haya decidido impulsar estas tres reformas en la segunda mitad de su mandato evidencia que el proyecto lopezobradorista requería modificaciones constitucionales de gran calado, tanto para desmontar las reformas del “periodo neoliberal” como para avanzar en la construcción de un nuevo equilibrio de poderes. Sin embargo, los contrapesos existentes en el Legislativo y el Judicial lo impidieron.

Por ello, el presidente ha anunciado explícitamente su intención de obtener una mayoría calificada en ambas cámaras en la elección de 2024, para poder avanzar en la ruta de las reformas constitucionales y asegurar, entre otras cosas, el mando militar en la Guardia Nacional, la elección por voto popular de jueces federales y ministros de la Suprema Corte, así como en la “democratización” de las instituciones electorales. Más allá de estos temas, queda claro que el presidente y su movimiento preparan una “nueva Constitución”, que daría sustento y legitimidad a la refundación de la nación que han propuesto como propósito central de su proyecto político.

En materia legislativa, el Congreso ha tenido una intensa actividad. En lo que va del sexenio (hasta agosto de 2023) se han expedido 38 leyes nuevas y reformado otras 168, es decir, un total de 202 instrumentos jurídicos. Si consideramos que el universo de las leyes federales vigentes es de 309 instrumentos, resulta que aproximadamente dos tercios del marco legal federal han sido modificados total o parcialmente en lo que va del sexenio del presidente López Obrador.

*Las nuevas leyes se concentran en el desarrollo de las reformas constitucionales en materia de Guardia Nacional, reforma educativa, reforma judicial, infraestructura económica y diversos aspectos de los derechos humanos. En otros temas destacan la Ley Federal de Austeridad Republicana; el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares; la Ley General de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación; la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, y la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República.*

Estas dos últimas tuvieron que ser expedidas dos veces: la primera ley para subsanar sus problemas de constitucionalidad, la segunda para permitir que la organización de la Fiscalía General correspondiera con la concepción del fiscal Gertz Manero.

Con independencia de la sustancia, conviene señalar algunas características del proceso legislativo del régimen actual. El primero es la notable deficiencia técnica en la factura de cada legislación, en particular el uso prolífico de lenguaje sin contenido normativo. Se observa así que se prefiere dejar claro el propósito político de la ley, menos que preocuparse por su rigor técnico. Esto genera ambigüedades e imprecisiones normativas que abren enormes márgenes de discrecionalidad al momento de su aplicación.

El segundo es que, con frecuencia, el contenido de las leyes se aleja del texto constitucional, dando lugar a un crecimiento importante del uso de los medios de control constitucional por las minorías parlamentarias, en particular las acciones de inconstitucionalidad (entre 2019 y 2022 ingresaron en la Suprema Corte 806 acciones de inconstitucionalidad, un número sin precedente). El tercero es el desprecio por el procedimiento parlamentario y el uso de la mayoría para hacer avanzar la agenda legislativa de López Obrador sin consideración alguna al debate parlamentario. Esto ha generado que la Suprema Corte declare inconstitucionales diversas leyes aprobadas por fallas importantes en el procedimiento de creación legislativa. Sobre estas cuestiones volveremos más adelante.

En cuanto a la actividad reglamentaria, López Obrador ha expedido nuevos o reformado 112 reglamentos. Éste es un número relativamente modesto. Sin embargo, la producción de disposiciones administrativas de carácter general ha sido prolífica. Esto nos permite avanzar en la explicación del derecho que sí ha servido para los propósitos del presidente .

*Las normas que han servido a López Obrador*
Una parte importante de la opinión pública tiene la impresión de que el gobierno de López Obrador ignora o viola constantemente el derecho. Como mostraremos más adelante, esto es parcialmente cierto, pero también lo es que una buena parte de la actividad gubernamental, en particular en el ámbito administrativo, transcurre en el marco de una legalidad cotidiana.

En efecto, una revisión detallada del Diario Oficial de la Federación y de la práctica burocrática diaria muestra claramente que la operación de la administración pasa por el cumplimiento de un extenso conjunto de normas administrativas de carácter general, que se expiden de manera regular y que dan cumplimiento a diversos mandatos legales. Así, continuamente se expiden o reforman reglamentos, acuerdos, decretos, lineamientos, avisos, reglas de operación, resoluciones, normas oficiales mexicanas, manuales de organización o de procedimientos, estatutos orgánicos, convenios de colaboración, acuerdos delegatorios y un largo etcétera. Por medio de estos instrumentos se asegura la creación o desaparición, operación, administración y gestión de recursos de órganos, organismos, dependencias o empresas paraestatales y fideicomisos, así como de los programas de los que son responsables.

Dicho de otro modo, bajo la lógica secular del principio de legalidad que orienta la acción administrativa, el gobierno y sus funcionarios actúan la mayor parte del tiempo en el cauce del complejo y extenso entramado normativo existente. Es una maquinaria que opera, o dice operar, conforme a las instrucciones establecidas en las normas administrativas y que son una condición para que sus acciones y decisiones puedan tener eficacia frente a los particulares. La actividad gubernamental cotidiana, particularmente en donde no existe algún interés económico o político, transcurre en la normalidad de la acción burocrática. No sugerimos que ésta sea perfecta y siempre ajustada a la norma, pues las desviaciones son frecuentes y existe evidencia de ellas. Lo que importa subrayar es que existe una legalidad de todos los días que permite que la administración siga operando, hasta que el ordenamiento se contrapone con los deseos presidenciales.

*Las normas que se cambian o eluden*
Los problemas empiezan a surgir cuando el marco normativo se contrapone a la visión y las intenciones del gobierno. La potestad de un gobierno de proponer cambios normativos es sin duda legítima, siempre y cuando se cumplan las reglas y los procedimientos establecidos para hacerlo, así como los límites sustantivos previstos en la propia Constitución. Como veremos, esto no siempre ha sucedido así.

En el caso de López Obrador existe una condición singular. El presidente y su movimiento partían de un diagnóstico según el cual durante el periodo “neoliberal” se habrían modificado la Constitución y las leyes para adaptarlas a las necesidades y los intereses de ciertos grupos y así poder “saquear a México”. Como lo expresó de manera contundente el 9 de junio de 2020: “Todas las reformas que hicieron a la Constitución fueron para perjudicar al pueblo y beneficiar a una minoría”. Su promesa era revertir esa condición y “separar al poder económico del político”.

Por lo anterior, era posible suponer que se buscaría un cambio completo del entramado constitucional y legal para desarticular el sistema neoliberal. Pero esto no sucedió así, sino que se procedió mediante reformas puntuales a ciertos sectores.

Con información del Reforma